律师建议拆分中石油 申请发改委信息公开

日前，上海律师严义明向国家发改委提交《政府信息公开申请书》，就中石油相关情况申请信息公开。具体申请事项为：国家发改委是否对石油领域的垄断对国民经济发展、行业技术进步、对环境造成的影响进行过评估？国家发改委对打破石油垄断有何具体改革措施？是否有分拆中石油垄断巨头的计划？如有，具体分拆方案如何？

严义明表示，主要是基于国家发改委所行使的职权以及我国《反垄断法》的规定提起上述申请事项。

申请书中显示，石油行业在中国是明显的垄断行业，在该行业内中石油等国有企业占据着绝对的垄断地位。

严义明认为，垄断的弊端不断凸显。垄断巨头不仅以垄断高价攫取垄断利润，还存在经营效率低下、不思进取等问题，导致整个行业技术停滞，油品质量升级困难。同时，石油垄断阻碍能源结构的调整，进而导致社会环境污染问题愈演愈烈。此外，绝对垄断还导致中石油腐败丛生。

严义明建议，消灭垄断者是打破垄断的最好方式。唯有拆分垄断巨头，民营资本进入石油领域才能得以实现。

他称，要想真正打破垄断，可以先对中石油这一在石油行业处于绝对主导垄断地位的垄断巨头进行拆分，然后再让民营资本对分拆后的企业进行参股，从而真正形成多元的市场竞争格局。（赵婷）

以下为申请书原文：

政府信息公开申请书

申 请 人：严义明

联系地址：上海市肇嘉浜路1033号12楼B座

联系电话：021-51087770

邮编：200030

申请公开事项：

1、贵委是否对石油领域的垄断对国民经济发展、行业技术进步、对环境造成的影响进行过评估？如有，请公开；

2、贵委对打破石油垄断有何具体改革措施？是否有分拆中石油垄断巨头的计划？如有，具体分拆方案如何？请公开；

事实和理由：

国家发展和改革委员会经国务院授权，行使以下职权：

（一）拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展，研究分析国内外经济形势，提出国民经济发展、价格总水平调控和优化重大经济结构的目标、政策，提出综合运用各种经济手段和政策的建议，受国务院委托向全国人大提交国民经济和社会发展计划的报告。

（二）负责监测宏观经济和社会发展态势，承担预测预警和信息引导的责任，研究宏观经济运行、总量平衡、国家经济安全和总体产业安全等重要问题并提出宏观调控政策建议，负责协调解决经济运行中的重大问题，调节经济运行，负责组织重要物资的紧急调度和交通运输协调。

（三）推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作，组织拟订发展循环经济、全社会能源资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施，参与编制生态建设、环境保护规划，协调生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作。

我国《反垄断法》第七条：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”

一、石油行业寡头垄断现状

在国内，石油行业是明显的垄断行业，在该行业内中国石油天然气股份有限公司（简称“中石油”）等国有企业占据着绝对的垄断地位。据了解，在原油生产及进口领域中，中石油、中国石油化工集团公司（简称“中石化”）和中国海洋石油总公司这三大垄断巨头控制了超过95%以上的原油生产和进口；在石油炼制领域，中石油、中石化的加工能力占全国的79.8%；在零售终端环节，中石油、中石化全资、控股及特许加油站数量约占加油站总数的51% 。从这些数据可以看出，国内市场是中石油、中石化、中海油“三分天下”的垄断格局。

其中，中石油是石油行业占主导地位的最大的油气生产和销售商，是中国销售收入最大的公司之一，也是世界最大的石油公司之一。据统计，原油市场上，2013年全年中石油国内原油产量超过1.1亿吨，约占全国原油总产量的53%，海外原油作业产量突破1亿吨；成品油销售市场上，2013年前三季度中石油实现成品油销售量总计1.19亿吨，运营加油站总数突破20,000座，零售市场份额约达全国 39.3%；此外，中石油控制了国内约70%的油气管网。

垄断性的市场结构决定了垄断性的企业行为。一方面，垄断巨头依靠垄断地位获取了巨额利润，为维持其超额利润，往往以种种方式提高市场进入障碍以排挤竞争对手，民资进入石油领域难上加难，巨头垄断地位不断加深。另一方面，因为占据垄断地位的垄断凭借垄断地位便可获取高额利润，所以导致企业固步自封，无创新动力，经营管理效率低下，滋生腐败，进而也阻碍了整个产业的发展。

因此，石油领域由中石油等央企垄断，这虽然在某种程度上有利于国家对战略资源的管控，但却因缺乏市场竞争导致资源分配不均、供需矛盾加剧、能源价格居高不下，给社会和消费者带来了巨大的损失，影响了社会的安定和谐，加剧了各类经济社会矛盾。

二、石油垄断的弊端不断凸显

（1）垄断巨头以垄断高价攫取垄断利润

中石油和中石化在目前我国的成品油销售市场中形成了两家称霸的垄断格局，占据了几乎全国的全部市场份额，具有绝对的市场支配地位。消费者不买“石化双熊”的油就无油可购，在这种情形下，垄断巨头利用其垄断地位以不公平的高价销售商品，谋取垄断利润。

以汽油为例，当前我国国内销售的汽油主要分为：90号汽油、93号汽油、97号汽油。以上海为例，93号汽油为7.50元/升，97号汽油为7.98元/升。对比美国，当前美国汽油主要分为87号普通级（regular），89号银级（silver），93号金级(gold)。其中使用得最多的是普通87号汽油，相当于中国的97号汽油，当前其价格大概为3.354美元/加仑，等同于5.403元/升。与美国汽油零售价格相比，中国的汽油价格大约高出2.5元/升，高出约46%左右。而且美国的油价是完税、完费的价格，已包含了过路费，但中国的油价不包含过路费，中国收费公路占全球百分之七十，过路费无处不在。另外，美国人均收入大概是我国的10倍。因此，中美两国油价的实际差距并不止2.5元/升，而是更大。

美国油价远远低于中国，但美国几大石油公司依旧利润可观，常年在“财富美国500强企业排行榜”名列前茅。以2012年为例，埃克森-美孚利润额为448.8亿美元。雪佛龙利润额为261.8亿美元。康菲的Phillips 66公司(Phillips 66)为412.4亿美元，分别名列二、三、四的位置。

因此，若国内汽油价格降到美国的低价格，石油垄断企业将依旧有利润可赚。但国内垄断巨头却不满足，肆意利用其垄断地位来操纵垄断价格，攫取垄断利润。这高于美国的2.5元左右的差额利润完全是垄断巨头凭借垄断地位而攫取的超过平均利润的垄断利润。据中石油公告可知，2012年度，中石油的汽油销售量为47,407千吨。若以此计算，中石油单销售汽油这一项，2012年年垄断利润高达约1633亿元。当前中石油还未公布2013年年报，但通过气第三季度报可知，中石油2013年前三季度汽油销售量为39,990千吨，比2012年同期增长13.8%，以此推测，中石油2013年的汽油销售年垄断利润将会比2012年的更高。

中石油垄断巨头利用垄断高价攫取如此高额垄断利润，屡屡与国家、与民众争利，这样的巨无霸型垄断国企并非中国经济之福，简直是民族经济之拖累。中国消费者承担着高昂的油价，因为消费者没有更多的选择。而美国则是一个相对竞争充分的市场，美国石油公司中有埃克森-美孚、雪佛龙、康菲、壳牌等多家跨国公司参与竞争，油价更趋于合理。当前迫切需要对其进行反垄断调查，进行体制改革。只有实行市场竞争与市场化定价，高涨的垄断油价和油企的超额利润等问题才能得到根本解决。

（2）垄断巨头经营效率低下，不思进取，导致整个行业技术停滞，油品质量升级困难。

垄断巨头高额利润的取得并非来自经营效率的提高，行业技术革新或者油品质量的提升。相反地，作为国内最赚钱的企业，中石油每年获取的巨额利润完全是依赖国有垄断巨大的体制优势。

中石油的巨额暴利主要由上游获得，是典型的资源依赖型。据数据显示，中石油每年的利润高度集中在上游勘探与生产板块，该板块属公司最大的盈利贡献板块，2010年经营利润为1,537.03亿元，2011年为2,195.39亿元，2012年为2,149.55亿元，2013年前三季度为1,470.10亿元。而这一板块高额的利润主要归功于其独占的垄断资源，与良好的运营效率无关。

与之相对应的，中石油的炼油板块却连年亏损。2011年炼油与化工板块经营亏损为618.66亿元，2012年亏损为435.11亿元，2013年前三季度亏损为200.04亿元。一方面，中石油借助上游勘探开发优势，绝大多数原油能实现自给，理应可以规避国际油价波动等对炼油板块的不利影响；另一方面，近年来国内油价持续攀升。因此，中石油对该亏损以国际原油价格过高，国内成品油价格过低进行辩解并不合理。

事实上，中石油炼油连年巨额亏损与自身经营效率低下、炼油设备与技术落后、自主创新能力的缺乏息息相关。此前国内多个重点城市出现的“雾霾危机”已经有力地揭示了当前垄断巨头生产的油品质量低下。长期以来，正是由于中石油一再拖延油品质量升级，导致我国油品质量标准升级速度缓慢，油品中的硫含量偏高，严重滞后于相应排放标准，致使pm2.5污染越来越严重。

目前，国内市场的油品质量远低于国际标准。国际上判断汽柴油质量标准的主要指标就是硫含量。欧盟和日本已经将汽油和柴油中的含硫量降至10ppm，美国是30ppm。国内中石油垄断了汽柴油标准的制定，其标准远低于国际标准。市场上普遍销售的汽柴油硫含量严重超标，当前只有北京、上海、深圳、广州、南京这五个城市的汽油和柴油执行国四标准，接近欧美标准，而在除了这五个城市外的广大中国，均为国三标准，即含硫量不超过150ppm，这相当于欧V标准汽柴油的15倍。

升级油品，生产低硫汽柴油在技术上并非不可攻克，只需要投入成本，更新技术与设备。中石油有义务也完全有能力提升油品质量，降低环境污染。但中石油依旧怠于进行油品升级。

从深层次来看，这些都是由当前的垄断体制所造成的。在当前垄断体制下，既然垄断巨头通过垄断地位便可以获取高额垄断利润，必然就缺乏进步动力，因此其常固步自封，不思进取，坐享其成，最终导致经营效率低下，行业技术的停滞和市场油品质量差。

要提高能源企业生产经营效率，改进技术，必须打破目前这种资源垄断体制，竞争才是硬道理。

（3）石油垄断阻碍能源结构的调整，进而导致社会环境污染问题愈演愈烈。

中国是“富煤、缺油、少气”的国家，因此煤炭能源消耗占主导地位，加重了空气污染。近年来，环境污染问题日益严重，调整能源结构已迫在眉睫，要减少污染气体的排放就必须改变以煤为主的能源结构，促进“少烧煤，多烧气”的转型，开发清洁能源。

页岩气是近几年来能源领域的新贵。据全球页岩气资源最新评估结果表明，全球总的页岩气技术可采资源量为187万亿立方米，其中中国约占总量的20%，排名世界第一。美国约占15%，排名第二。美国依靠先进技术成功完成了页岩气革命。我国也制定了相关开发战略。但当前中国80%左右的页岩气资源与中石油现有的区块重叠，按目前的做法就只能由现有油企主导开采。中石油业务重心是常规油气，对页岩气投入有限，实质性的开发进程很难加快，要求其登记区实现相当的开采速度，在目前的体制框架下几乎是不可能的，极有可能出现“占而不采”、想采的进不来，并阻碍技术创新的不利局面。当前，虽然我国政府希望向民营企业开放，但民营企业没有技术，也承担不起成本，国家扶持政策又不到位，因而民企积极性不高，而没有民营企业的参与，一切回到以中石油为主的油气世界，新能源开发步伐举步维艰。

而在寡头垄断的市场格局下，国内石油产品开采、进口、炼制、销售全部环节由中石油等寡头们垄断分肥，国内成品油价格猛涨，消费者常遭高油价痛苦；垄断巨头在油源充足时供给，不足时就不供给，常常人为制造油荒，石油对外依存度也飙至55%。本来煤炭可以只用于化工，但是因垄断造成“缺油”而又“少气”，只能将煤炭继续作为燃料，于是调整能源消费结构无从谈起，延续传统能源消费结构使环境问题愈演愈烈。

（4）绝对垄断导致中石油腐败丛生

2013年8月以来，中石油发生一系列人事地震，先后有多名高管涉严重违纪被调查。2013年8月26日，中石油副总经理兼大庆油田有限责任公司总经理王永春涉嫌严重违纪被调查。2013年8月27日，中石油副总经理李华林、中石油副总裁兼大庆油田分公司总经理冉新权、中石油总地质师兼勘探开发研究院院长王道富等3人涉嫌严重违纪被调查。4名高管在短短两天内集中落马，在社会上引起了广泛的关注。此后，中石油系统高层贪腐窝案继续发酵，2013年9月1日，国务院国资委主任、中石油原董事长蒋洁敏涉嫌严重违纪，接受组织调查。2013年12月17日，中石油总会计师温青山与妻子王富荣均已被带走调查。

如此严重的中石油腐败“窝案”决不是偶然的，而是垄断体制存在巨大漏洞的必然结果，因部分业务专营，在经营运作过程透明度低，来自市场的约束不够，客观上存在着滋生腐败和寻租的土壤。中石油对上游油气资源和中游管网的过度控制，以及垂直一体化上下通吃式的垄断。实践中，由于中石油和中石化控制几乎全部油源，替代政府管制了市场准入，并且有权决定出厂价和批发价，轻松攫取垄断利润，垄断企业的高管们坐享其成，不思进取，并没有竞争意识、危机意识，因此就造成腐败的空间。再加上，石油行业属于国有企业垄断，往往政企不分。虽然中央一直以来强调对国有企业领导人的监督，但事实表明，商业权力与政治权力相互放大，外部监管常是形同虚设。垄断巨头的权力失去制衡监督，权利欲望恶性膨胀，利用手中的权力为所欲为，为自己贪腐谋利，来吞食国家资财。国企和政府投资者是巨额利润的最大分享者，股民、中石油的国内消费者、国内纳税人却成了冤大头，默默奉献却无法保障自身权益。

要反腐败，必须打破垄断，让民间资本进入垄断领域，对国有资本形成冲击。多元的市场结构下，这些国有垄断企业的高管们才会产生竞争意识、危机意识，使国有企业发生脱胎换骨的变化。

三、市场化改革势不可挡，分拆中石油或是反垄断有效途经

石油行业形成寡头垄断格局之初有其特殊的历史背景，也的确在一定程度上提高了当期整个产业的发展速度。但由于缺乏市场竞争机制，近年垄断巨头企业在自主勘采技术提升、高端产品研发应用、海外油气田并购甚至企业自身发展速度等诸多方面均不同程度的高投低效、发展停滞问题，同时由于高度垄断给企业带来的隐性特权，对抗监管、行业潜规则横行、企业内部奢腐严重等问题丛生，已明显阻碍了我国石油行业的健康发展，进而威胁到了国家的能源安全全局。垄断体制及其所带来的诸多问题已成为众矢之的，社会各界对石油垄断进行市场化改革的呼声空前高涨。是时候打破石油行业垄断体制，进行市场化改革了。

从石油行业来看，虽然政府也有意引入竞争，允许石油行业向民营资本开放，然而，一个残酷的现实就是：面对丰厚的利润空间，中石油等垄断企业对出让市场份额，引入非国企竞争十分抵触。已经获得垄断地位的石油央企为获取或维持其超额利润，往往以种种方式提高市场进入障碍，排挤竞争对手。因此，在资源垄断格局已形成的情况下，仅以向市场开放投资来打破垄断是不可能的。

本人认为，消灭垄断者是打破垄断的最好方式。唯有拆分垄断巨头，民营资本进入石油领域才能得以实现。其实分拆垄断巨头，这在国外是有其先例的。20世纪之交，美国出现了诸多著名的托拉斯，除标准石油公司外，还有美国钢铁公司、美国烟草公司等。1890年，美国参议员谢尔曼促成国会通过了旨在反对威胁市场自由竞争的法案，即《谢尔曼法》。1892年，标准石油公司被俄亥俄州法院下令解散，洛克菲勒将公司重心转移到新泽西州。1906年，美国联邦政府起诉标准石油公司。1911年，美国最高法院判定标准石油公司存在垄断，最终标准石油公司被下令解散，分解成30多家分公司。因此，美国100多年前治理公司垄断的做法具有一定的借鉴意义。

因此，本人认为要想真正打破垄断，可以先对中石油这一在石油行业处于绝对主导垄断地位的垄断巨头进行拆分，然后再让民营资本对分拆后的企业进行参股，从而真正形成多元的市场竞争格局。

事实上，在中石油腐败“窝案”曝光之后，市场再次对石油体制改革投入了更多的目光。媒体、坊间热议涉事官员、高管案发细节的同时，针对因绝对垄断而产生腐败窝案的中石油是否需要拆分的问题，再度展开辩论。赞成拆分的一方显现出明显优势，阻止中石油对国内能源的高度垄断以及产生的高官腐败，分拆中石油的呼声四起，坊间分拆方案四处流传。有版本称，分拆中石油“是以大型的区域为核心，然后进行整合，以区域子公司为核心，再加上周边的小公司、产业，在业务上比较密集的公司，然后结合在一起”，也有版本称“将根据产业链分拆中石油，将其分拆成勘探、管道、冶炼和终端销售四个公司。尽管没有确定的官方消息，改革最终尘埃落定尚需时日，但我们由此看到，当石油行业垄断对政治生态和消费市场形成不利局面时，这一垄断领域即将面临市场化的趋势已经不可阻挡。

2013年12月10日，贵委两个司分别邀请了有关专家召开“油气改革”的征求意见会，旨在对我国的油气改革收集专家意见，形成文字后上报国家。两个会议的内容都直指石油行业内的“改革”。这表明，贵委已经切实关注到当前石油领域垄断呈现的种种弊端，对国民经济发展、行业技术进步、人民生活的影响，以及打破石油行业垄断，进行市场化改革的紧迫性。

那么，贵委是否已对石油行业的垄断对国民经济发展、技术进步特别是对环境造成的影响进行了评估？评估结果如何？为打破垄断，贵委有何具体改革措施？是否有分拆中石油垄断巨头的计划？如有，具体分拆方案如何？

前述申请事项，涉及到公众切身利益，请贵委依照《中华人民共和国政府信息公开条例》进行公开。

申请人：

2014年2月13日