水环境治理PPP融资模式风险管理研究

[摘要]当前，PPP 融资模式已在水环境治理中广泛应用，政府、社会资本、项目公司、金融机构、咨询公司等作为利益相关者，都会参与到PPP项目中。在项目的各个阶段，各会面临不同的风险。如何有效地预防和规避风险是水环境治理PPP融资项目成功的前提。为了保证 PPP 项目的绩效，面对PPP项目不同时期存在的风险，各参与方应优势互补，做好风险防范工作。

关键词：风险；PPP模式；水环境治理
作为政府与社会资本合作模式的典范，PPP（Public Private Partnership）项目融资模式，近年在国内水环境治理项目中风生水起。作为研究热点，理论界与实务界探讨水环境治理PPP融资模式，优点谈的多，风险提的少。作为一种新型融资模式，PPP在我国发展历史不长，风险控制的意识、手段相对滞后。对PPP融资项目风险如何识别、应对，仍然做得很不够，亟待引起项目各方的高度重视和警觉。

一、水环境治理项目PPP模式的利益相关者
PPP 融资模式下水环境治理项目的参与者众多，主要的利益相关者有：政府、社会资本、项目公司、金融机构、咨询公司。
（一）政府
在水环境治理 PPP 项目中，政府的角色多样，是项目的发布者、参与者和所有者。第一，政府要作为投融资政策的制定者和PPP项目的发布者，对PPP法律环境的建立和完善有义不容辞的责任。第二，政府作为 PPP 项目的合作伙伴和参与者，基于利益共享和风险均担原则，在做好 PPP 项目选择和确定工作时，必须承担一定的责任和风险。第三，在特许经营期结束时，水环境治理PPP项目产权归属于政府，政府属于该项目的最终所有者。
（二）社会资本
PPP 融资模式中的社会资本定义宽泛，既包括民间资本，也涵盖国有企业、外资企业的投资。在众多可选的社会资本中，政府首先要以公开招标的方式来确定参与水环境治理 PPP 项目融资的出资方，后再由社会资本与政府方以协商或合同约定的形式成立项目公司。也可以是一些实力雄厚、公司信誉良好且具有一定行业经验的企业社会资本，发掘潜在的水环境治理PPP 项目；然后，作为项目发起人，召集其他有意向的投资者，以项目建议书的形式向政府部门举荐，成立项目公司。这类企业往往具备丰富的水环境治理专业知识和雄厚的技术力量。
（三）项目公司
项目公司是水环境治理 PPP 项目的具体实施者。项目公司可由社会资本单独设立，亦可由社会资本与政府共同出资设立而成，具备独立的法人资格，需要自主运营、自负盈亏。基于 PPP 融资模式的水环境治理项目，项目公司需对项目所涉的融资、设计、建设、运营、移交等主要工作做好把控，与所有参与主体发生法律和经济关系。
（四）金融机构
与水环境治理 PPP 项目有关的金融机构主要包括政策性银行、商业银行、保险公司。对于符合国家产业政策投资的PPP项目，政策性银行会给予低息、无息贷款等特殊的信贷支持。商业银行是水环境治理 PPP 项目最重要的资金供应者，主要为水环境治理 PPP 项目提供各种融资服务。保险公司可以通过开发合适的信用险种，对各参与方履约风险进行承保。在 PPP 项目的不同时期，各个参与主体都可以通过购买保险来转移风险。
（五）咨询公司
由于水环境治理PPP项目的参与者众多，资金来源复杂多样，投资的结果具有较大的不确定性。因此，非常需要有实战经验的咨询公司来参与和指导，利用他们累积的项目咨询经验，对整个PPP 项目的运作提供咨询服务。同时，作为独立的第三方，咨询公司的参与，能提高项目的吸引力和公信力，平衡市场化各方力量，对各方的利益关切，起到一个外部监督作用。
     各参与主体业务关系见下图

二、生命周期视角下水环境治理PPP项目风险识别
基于生命周期视角，可以将水环境治理PPP项目分为项目前期、项目建设期、项目运营期、项目移交期四个阶段，四个阶段各会面临不同的风险。
（一）项目前期
项目前期是整个项目管理运作的基础，直接关系到项目后期能否成功。涉及到的主要风险有：融资风险、公私合作风险等。
1. 融资风险
水环境治理PPP 项目所需资金数额巨大，而融资渠道又不宽敞。多数 PPP 项目会通过银行进行信用贷款，而其他的融资方式占比很少。水环境治理项目本身的优质固定资产不足、未来收益不好确定，可能难以通过银行严格的审核条件。不能及时足额到位项目资金，出现资金链断裂，使得项目难以在规定期限内完成融资，出现融资风险。
2. 公私合作风险
社会资本在与政府合作投资水环境治理PPP项目中，由于双方信息不对称，不能及时有效地沟通，对政府政策、规定或者项目风险的理解不透彻，以致于项目合同谈判时间被拉长，费用被增大。社会资本方在准备阶段已经开始付出相应的成本，倘若遇到政府工作效率低下，审批流程繁琐，工作人员办事拖拉，必将会使各方的投融资成本大幅度提升，最终可能会影响合作的双赢。
（二）项目建设期
项目进入建设期后，便需要开始偿付利息、支付工程款；对各方来说，项目按时保质保量完成显得尤为重要。主要风险有项目建设风险、施工风险等。
1. 项目建设风险
在水环境治理项目建设过程中，项目建设进度的快慢，受人力、资金和技术等要素约束。如果人力、资金、技术跟不上项目的建设进度，项目将不能按计划运营，致使项目成本増加，导致项目投融资失败。对于 PPP 项目而言，由于项目的周期较长，所需资金较大，出现建设风险的概率较大。
2. 施工风险
施工过程中，施工人员有可能会违反操作规则，罔顾安全生产，造成人员伤亡、财产损失。或造成工程质量不合格，须返工或增加投入，影响项目的投资收益。
（三）项目运营期
项目运营期是PPP水环境治理融资项目的核心阶段。主要风险有项目运营风险、投资收益风险等。
1. 项目运营风险
由于PPP 融资模式的特许经营期较长，在这么长的时间跨度内，必定会导致项目的运营难度增加，运营风险加大。因此，在PPP 融资模式中，项目运营风险是较为常见的一种风险因素，通常可分为管理风险和技术风险。管理风险是由于PPP项目在运营过程中，相应的管理经验缺乏、技术准备不充分等原因导致成本超支，收益下降，项目面临的风险。技术风险是指在项目运营期间由于技术缺陷所造成的项目工程质量不达标而面临风险。
2. 投资收益风险
获得合理利润回报是社会资本参与PPP项目的主要目的。但由于水环境治理PPP项目所需资金规模大、投资回报期长，随着社会经济形势的变化，在项目运营期内可能出现实际收益达不到约定的投资收益。故对投资项目的选择和研判，也是较大的考验和风险。
（四）项目移交期
基于生命周期视角，项目移交期已是水环境治理PPP项目的最后一个阶段。在此阶段，根据合约，项目公司需将功能完备的水环境治理PPP项目无偿移交给政府相关部门。但是，此阶段可能由于项目在运行过程中，维护不到位，导致设备老化、硬件设施质量下降，达不到移交的约定条件，存在未达法定移交条件风险。
（五）贯穿全生命周期的风险
贯穿整个生命周期的风险包括:法律、政策风险，信用风险，市场风险。
1. 法律、政策风险
为了有效缓解地方政府投资不足问题，有序引导民间资本投资，各地力推PPP融资模式项目。稳定健全的法律、法规是支撑 PPP 模式发展的重要因素，但在PPP 模式遍地开花的当下，相配套的法律法规尚不完善，法律体系尚不健全。公私合营中，政府作为行政主体有更大的权利，各地方政府也在不断的出台PPP项目操作指引，这些操作指引存在一定的随意性和差异性，可能会造成执行的政策和操作指引不一致的风险。政策风险会给项目的运行带来较大的影响，且这种风险因素不好控制，难以实现早期预防。
2. 信用风险
信用风险是指项目参与各方未能履行约定契约中的义务和责任，给项目带来直接或间接的危害。在 PPP项目合作过程中，参与各方要严格履行合约规定的相关责任和义务。PPP 融资模式的核心优势在于利益共享、风险共担，基础在于各方的合约履行。参与各方如果缺乏信用基础，必将导致 PPP 项目的合作失效。
3. 市场风险
水环境治理PPP项目由于其时间长的特点，其未来的收益会受需求、价格、市场竞争等因素的影响，甚至利率、通货膨胀以及汇率等因素也会影响到PPP项目的运营。对于那些具有商品属性的准公共产品而言，在基于PPP模式的运营管理过程中，必定要经历市场风险的洗礼；市场风险对项目运营成功有着重要的影响，从而考验投资者的利润。
三、水环境治理项目PPP模式的风险防范
面对水环境治理PPP项目不同时期存在的风险，各参与方可以从以下几个方面开展成功运营，做好风险防范工作。
（一）政府方面
1. 健全 PPP 立法，规范风险分担方的行为
水环境治理PPP 融资项目中，政府、社会资本、融资中介机构三个部门的职能和权利边界都不尽相同。合作三方的地位对等是项目能否成功运作的关键，三方合作关系的维持有赖于完善的制度环境和成熟的立法架构。各级政府应制定相应的法律、法规，规范和明确 PPP 的应用范围、操作流程，将 PPP 交易流程规范化、标准化。在PPP项目细则的具体制定中，我们需要考虑潜在的法律风险，尽可能从源头上解决各方对项目的担忧。
2. 减少政府行政干预，建立合理的风险分担机制
在水环境治理 PPP 项目中，政府作为参与主体，相对强势，如何有效制约政府部门的行政权利，显得尤为重要。在这个过程中，政府应尝试改变自身职能，从运营者向监管者转变，从对企业负责转向对公众负责，减少对项目运作的干预。赋予社会资本自主经营权，增强政府部门对私营部门的信心。充分挖掘私营部门在项目资金、管理和风险应对方面的优势。在 PPP 项目协议签订前，各方要将风险分担流程制度化，以便在出现各种风险时以便有据可查，迅速找到合适的承担者。
3. 加强 PPP 模式专项人才建设，提升风险分担能力
水环境治理PPP融资模式要求从业人员具备高规格素质，涉及法律、金融、财务、风险管理等多个领域的专业知识。做好PPP融资工作，既需要相关的理论高度，又需要一定的实践深度。作为一种理论与实践结合紧密的融资模式，现在各级政府都在热衷推进 PPP 项目立项，导致我国精通 PPP 融资业务的人才十分紧缺。亟需大量既有理论深度又有实践高度的复合型人才，对水环境治理PPP 项目所面临的风险进行有效分担。因此，抓好人才梯队建设工作，为我国的PPP项目提供良好的风险管理，显得尤为迫切。政府部门应积极开展相关 PPP 人才能力建设，引进国内外 PPP 专业人才和管理技术等，以提升政府部门 PPP 管理能力。
（二）社会资本方面
1. 培育契约精神，摒弃投机心理
和传统项目相比，水环境治理PPP 融资项目具有不可比拟的复杂性。政府的PPP专业知识相对缺乏，社会资本方不可利用政府的这个弱点，与之签订不平等合同。要干净透明地与政府签订公平平等的合同，显失公平的合同容易造成政府在PPP项目实施过程中出现信用风险。作为水环境治理PPP 项目，社会资本方与政府签订特许权协议尤其重要，它明确了政府与企业之间的关系和双方的权利义务、风险分担等，是构成项目合同的核心。特许权协议涉及特许经营期的期限和服务标准与定价问题。特许经营期限关系到投资者能否在规定期间收回投资并获得适当盈利，而服务标准与定价问题则涉及到项目的补偿成本、合理收益。通过与政府签订公平平等的合同，维持与政府的良好政商关系，保持项目与公司的良好形象，获得公众认可，应对政府风险。
2. 谨慎选择投资项目，重视项目前期调研、论证
社会资本方在作投资决策时。首先，要做好投资环境的评估，如项目所在地的政府效率、对社会资本的欢迎程度、民众的购买力等。其次，要做好投资项目的评估，在项目前期聘请专业的中介机构，针对项目本身优势劣势，所处环境的机会威胁等，权衡风险和收益，合理确定投资规模。最后，要尽可能选择现金流量充裕、投资回收期短、风险可控程度高的水环境治理PPP项目，选定的项目最好是投资人擅长的领域，保证成功率。
（三）金融机构
1. 谨慎选择水环境治理PPP 项目对象和合作伙伴
在选择项目时，建议首选具备良好财务可行性，民众意愿强、需求盛的项目，这有助于投资风险的降低和投资回报的提高。在选择政府合作时，要优先选择财政实力较强、招商引资环境良好的地方政府，将有助于政策风险和政府信用风险的降低。在选择社会资本参与时，要优先考虑那些PPP 项目建设、运营累积经验丰富的企业作为合作伙伴，以降低运营风险，保障项目顺利开展。
2. 设立专门水环境治理PPP 项目风险管理机构和流程
在金融机构内部，设立专门针对 PPP 项目的风险管理机构，充分利用银行风险管理信息系统，梳理 PPP 项目贷款管理工作流程。对PPP 融资项目风险识别、评估、测算和控制等环节加以规范，以便风险管理工作能够落到实处，减轻信息不对称对银行带来的不利影响，有效防范风险。
3. 加强对水环境治理PPP 项目贷款协议的管理
当金融机构作为贷款者参与到水环境治理PPP 项目中，应重视贷前管理，尽职调查，完善对该项目的贷款协议的管理。开展可行性分析，全面掌握水环境治理PPP项目投资情况，在贷款协议中确定风险承担限度，以此为依据来有效规避风险，制定出风险应对策略。
（四）项目公司
1. 科学制定融资方案，拓宽融资渠道
确定水环境治理PPP项目后，项目公司就要针对项目的融资需求，与相关各方详细商讨融资方案，重点在于各方利益的平衡。着重要考虑融资杠杆比例、融资成本问题；资金投向项目公司的方式问题；融资资金分期投入的时间问题等。在债务融资方式的同时，吸收各类股权融资参与 PPP 项目。社会资方应与金融机构加强合作对接，优化资本结构，进一步拓宽融资渠道，为项目顺利开展提供坚强的资金保障。
2. 健全工作协调机制，提高业财融合
针对水环境治理PPP项目的运作，财务部门与业务部门要保持紧密联系。要建立常态管控机制，保持与项目管理部门的经常信息交流，做到项目管理部门和财务部门的信息共享。时刻观测项目进度，准确预测、适时调整投融资计划。加强过程考核管理，提高各方对方案执行的重视程度，保证项目达到预期效果。
总之，风险贯穿于水环境治理PPP 项目的各个阶段，为确保PPP项目顺利实施，加强风险管理，做好风险分担和防范是各参与方义不容辞的责任。各参与方在确定参与水环境治理PPP 项目后，应成立单独的 PPP 风险管理机构，通过外部招募、内部培训等途径来培养专业的 PPP 风险管理员工。对项目所涉风险进行全面考量，做足风险尽职调查；基于生命周期视角，进行全程监控及动态分析，迅速、准确地应对PPP项目中出现的各种风险。